完善建設工程安全生產(chǎn)管理體制
一、概述
由于建設工程的行業(yè)特點，建設工程施工的特殊性，從業(yè)人員的構成及流動性大的特征，使建設工程業(yè)成為僅次于采礦業(yè)的重大事故頻發(fā)的高風險行業(yè)。安全生產(chǎn)，文明施工是黨和政府歷來十分關注的大事，國家先后頒布了《中華人民共和國勞動法》、《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》等，建設部發(fā)布了一系列關于安全生產(chǎn)的行政法規(guī)，各地建設行政主管部門根據(jù)當?shù)氐膶嶋H，頒布了諸多的規(guī)定和條例，其目的就是要解決建設工程安全生產(chǎn)和管理上存在的突出問題，切實貫徹“安全第一，預防為主”的方針，從根本上保護建設工程從業(yè)人員的生命和社會財產(chǎn)安全，促進行業(yè)和國家建設事業(yè)的發(fā)展。
建設部關于建設工程安全生產(chǎn)工作的總體思路是：健全法規(guī)?？v觀近年來發(fā)生的建設工程安全事故，除了一些表層的致因外，其深層次的原因還與我國現(xiàn)行建設工程安全生產(chǎn)管理體制有關。在市場經(jīng)濟的環(huán)境下，利益各方要謀求近期的利潤和長遠的發(fā)展，承擔責任和風險的大小，應與獲利的多少大致相協(xié)調(diào)。政府及建設行政主管部門應提供給市場營造平等、公平環(huán)境的政策及措施，應重視各方利益的協(xié)調(diào)，重視經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展，推動社會全面進步。建設工程的安全生產(chǎn)問題直接涉及到施工企業(yè)的利益和發(fā)展，涉及到參與工程建設的各方利益。顯然，解決建設安全生產(chǎn)存在的問題，不能完全用計劃經(jīng)濟體制下形成的思路和辦法，要探究適應市場經(jīng)濟體制的思路和辦法。這需要總結、分析我國建設工程安全生產(chǎn)和管理的經(jīng)驗、教訓、學習、借鑒發(fā)達國家在本領域的有效措施和成功經(jīng)驗。本文在分析我國現(xiàn)行建設工程安全生產(chǎn)管理體制的基礎上，對該體制提出完善和改進建議。
二、現(xiàn)有管理體制的不足
我國多年來實行“企業(yè)負責，行業(yè)管理，國家監(jiān)察，群眾監(jiān)督”的安全生產(chǎn)管理體制這種管理體制對保障人民生命和社會財產(chǎn)安全，促進行業(yè)和國家建設事業(yè)的發(fā)展，一直起著十分重要的作用。但隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，這種管理體制的不盡完善和對新形勢、新經(jīng)濟發(fā)展的不盡適應也逐漸顯現(xiàn)。
首先，“企業(yè)負責”意味著建設工程的安全生產(chǎn)和管理，主要與建設施工方有關，安全風險由施工方單獨承擔。工程建設中，建設方在與施工方訂立的施工合同里，不承擔任何安全責任。要求“企業(yè)負責”，實際上是弱化了建設方在安全生產(chǎn)中的主要責任地位，替建設方規(guī)避了安全風險。建設方將安全風險以定額中“安全生產(chǎn)費用”的較小代價，合法地轉移至施工方。在建設方和施工方的相互關系中，施工方處于從屬和弱勢地位，要從屬和弱勢者獨立承擔安全生產(chǎn)風險是欠公平的，建設方與施工方的獲利和風險關系明顯失衡。
工程建設中，建設、設計、監(jiān)理等相關各主體方，關于建設安全生產(chǎn)的責任不明確。這在客觀上導致了建設、設計、監(jiān)理等等相關各主體方，以旁觀者的姿態(tài)出現(xiàn)，不太關注和重視建設工程的安全生產(chǎn)，有的甚至認為我不是施工方，安全生產(chǎn)與我無關。
不按基本建設程序進行的工程建設，政府投資的工程、“政績工程”、“形象工程”以及強勢投資方興建的工程占一定比例，這無疑是安全生產(chǎn)的隱患。不少工程安全事故，與建設方的違法、違規(guī)行為有關；有的事故中，建設方就是主要或直接責任者。
其次，在某種程度上，現(xiàn)行建設工程安全生產(chǎn)管理體制中缺乏激勵機制，對違法、違章行為缺乏處罰力度。
在市場經(jīng)濟條件下，追求經(jīng)濟效益最大和成本最小，是每個企業(yè)的自覺行為和目標。企業(yè)不會將精力、資金和設施投至貌似沒有經(jīng)濟效益的地方。
建設工程施工中，施工方并非不知道發(fā)生安全事故的后果，他們擔心事故發(fā)生，但出于生存、利潤與發(fā)展的考慮，認為抓安全生產(chǎn)要投入，沒有利潤，沒有直接的經(jīng)濟回報，不怎么抓也沒有出什么大事（實際上只是一個短暫的時期，是一種僥幸心理——編者）往往不愿作必要的安全生產(chǎn)投入，不采取有力的措施預防安全事故，而是抱著僥幸的心理對待安全生產(chǎn)問題。
施工方的僥幸心理，除了與只重視眼前利潤忽視安全生產(chǎn)帶來的隱形及長遠效益的主觀原因有關外，還與行業(yè)管理的政策，措施有關。對安全生產(chǎn)、文明施工，沒有事故發(fā)生的施工企業(yè)，政府和建設行政主管部門缺乏有力度的獎勵政策和激勵措施，導致施工方抓安全生產(chǎn)的主動性和積極性下降或受挫。對于不遵守國家法律、法規(guī)，不按國家及行業(yè)安全技術規(guī)范、規(guī)程進行施工，但僥幸沒出安全事故的企業(yè)，缺乏處罰或缺乏有力度的處罰，這在客觀上助長了施工方對待安全生產(chǎn)問題的麻痹、馬虎、漫不經(jīng)心及僥幸心理，致使施工方在安全生產(chǎn)及管理上的精力、資金和設施投入不足，措施不力，甚至出現(xiàn)有法不依有章不循的局面。
工程中，安全生產(chǎn)費用定額偏低，這也是施工方資金和設施投入不足的客觀原因。
第三，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，建設投資的主渠道由單一的國有，向多元的方向發(fā)展。我國實行的是建設項目申報制度，對于不按基本建設程序開工的工程，政府和行業(yè)管理部門無法對其實施安全監(jiān)督和質量監(jiān)控；即使是按建設程序開工的工程，由于人力、財力等諸多因素，也很難做到“行業(yè)管理，國家監(jiān)察”真正到位。
從事施工作業(yè)的一線工人往往受教育的程度不高、流動性大、素質參差不齊、建設專業(yè)知識缺乏、安全生產(chǎn)意識淡薄，自我保護意識差。他們身處企業(yè)的下層，一些工人尚達不到訓練有素和職業(yè)化，很難對施工現(xiàn)場的安全生產(chǎn)情況實施有效有“群眾監(jiān)督”。
三、完善和改進建議
由于國情和社會保障制度不甚健全等，不可能讓發(fā)生安全事故的施工企業(yè)關閉、歇業(yè)。要實現(xiàn)安全生產(chǎn)，建設工程的各主體方必須嚴格遵守《勞動法》、《建筑法》、《安全生產(chǎn)法》和建設部發(fā)布的一系列關于安全生產(chǎn)的行政法規(guī)的規(guī)定；必須堅持預防為主的方針，行業(yè)主管部門應從多種渠道加強對建設工程施工現(xiàn)場安全生產(chǎn)的監(jiān)管，加大對違法、違章行為的處罰力度。同時應堅持標本兼治的原則，調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策，完善和改進現(xiàn)行建設工程安全生產(chǎn)管理體制。
1.重新界定建設活動中，建設工程的各主體方在安全生產(chǎn)和管理上的責任。確立建設方是安全生產(chǎn)者管理的第一責任人，或建設方與施工方共同對安全生產(chǎn)負主要責任的機制。設計、監(jiān)理、安全生產(chǎn)所需設施、材料的生產(chǎn)廠家和供應商，視不同情況承擔次要和連帶責任。
所發(fā)生的工程安全事故表明，事故與建設方有關的占相當比例，必須加大對建設方違法、違規(guī)行為的處罰力度。
2.政府要出臺使施工單位通過抓安全生產(chǎn)獲得利益，獲得更大的市場份額的政策、措施。建議設立政府安全生產(chǎn)獎勵基金，獎勵安全生產(chǎn)的建設、設計、施工、監(jiān)理等各方，尤其是獎勵直接面臨安全風險的施工方。建立建設工程安全生產(chǎn)專項補償金制度，對建設各主體方，尤其是對施工方作適當?shù)摹⒄艹惺艿难a償，在政府和行業(yè)管理層面形成尊重和保障企業(yè)的權益氛圍。
3.實行建設工程安全生產(chǎn)押金或安全生產(chǎn)風險保證金制度。建設、設計、施工、監(jiān)理等各方，視其在建設活動中的地位和角色，向建設行政主管部門繳納安全生產(chǎn)押金或安全生產(chǎn)風險保證金，待工程安全竣工后返還。對施工中發(fā)生安全事故的，視情況不予返還或部分返還。用這筆不菲的押金或保證金提醒各方，必須安全生產(chǎn)，文明施工。
4.工程總造價中，施工方獲取的利潤水平應與所承擔的安全風險大致相協(xié)調(diào)，行業(yè)主管部門應提高安全生產(chǎn)費用定額。應組織專家、技術人員，根據(jù)國家、行業(yè)安全技術規(guī)范、規(guī)程，通過對各地、各類有代表性的工程，進行安全生產(chǎn)費用的核算，確定安全生產(chǎn)費用在建設工程總造價中的合理比例。
5.成立在建設行政主管部門指導下的、社會化、專業(yè)化、具有監(jiān)管和服務性質的建設工程安全生產(chǎn)監(jiān)督機構。該機構接受主管部門的委托和指派，對建設工程安全生產(chǎn)實施強制性的監(jiān)控?；驈娀こ瘫O(jiān)理公司對建設工程安全生產(chǎn)的監(jiān)控、監(jiān)督職能。
6.積極穩(wěn)妥地推進建設工程保險制度，除了已實行的意外傷害等保險外，還應設立與安全生產(chǎn)有關的新險種，如建設方責任險、職業(yè)責任險、工程質量保險、建筑工程一切險、安裝工程一切險等。其中一些險種應強制推行，同時政府要有政策支持。
7.綜合治理建設活動中的違法、違規(guī)行為。治理建設方的過分壓價，施工方的過分競價，壓價行為；治理建設方強求施工主的“墊資”行為；治理建設方不按進度給付工程進度款以及拖欠工程款的行為；依法打擊建筑材料供應者的壟斷及強買、強賣行為，依法整治建設工程施工現(xiàn)場治安環(huán)境等。
（伋雨林）
