水庫安全管理制度措施
水庫安全事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定,一直深受黨和政府的高度重視,為規(guī)范水庫安全管理工作,水利部根據(jù)《水法》、《防洪法》和《水庫大壩安全管理條例》等,制定和不斷完善了各項安全管理的制度,以確保水庫工程的安全運行。
“十五”以來,水利部組織實施了病險水庫除險加固措施;年初,中央又提出了在3年內(nèi)完成大中型和重點小型病險水庫的除險加固任務(wù)。筆者通過對水庫安全管理制度的學(xué)習(xí)和分析、對水庫安全管理的重要措施-病險水庫除險加固工作現(xiàn)狀和存在的問題進(jìn)行分析和探討。
一、水庫安全管理的制度和重要措施
水庫安全管理的制度有:安全管理責(zé)任制、注冊登記制度、安全鑒定制度、降等報廢制度、風(fēng)險管理制度。
1.安全管理責(zé)任制
對于已建的水庫工程,按照《水庫大壩安全管理條例》及有關(guān)規(guī)定,水庫大壩安全責(zé)任制是以地方政府行政首長負(fù)責(zé)制為核心,并按照隸屬關(guān)系,逐庫落實同級政府責(zé)任人、水庫主管部門責(zé)任人和水庫管理單位責(zé)任人,明確各類責(zé)任人的具體責(zé)任,并實行責(zé)任追究制度。
2.注冊登記制度
1995年,原水利部水管司下發(fā)了《水庫大壩注冊登記辦法》(水利部水管[1995]290號)。該辦法根據(jù)國務(wù)院《水庫大壩安全管理條例》制定,適用于庫容在10萬立方米以上已建成的水庫大壩。規(guī)定:水庫大壩注冊登記實行分部門分級負(fù)責(zé)制;大壩注冊登記需履行申報、 審核、 發(fā)證三個程序;注冊登記證要注明大壩安全類別,屬險壩者,應(yīng)限期進(jìn)行安全加固,并規(guī)定限制運行的指標(biāo);對于已建成的水庫大壩, 6個月內(nèi)需申報登記,已注冊登記的大壩完成擴(kuò)建、改建的,或經(jīng)批準(zhǔn)升、降級的,或大壩隸屬關(guān)系發(fā)生變化的,應(yīng)在此后3個月內(nèi),向登記機(jī)構(gòu)辦理變更事項登記;大壩失事后應(yīng)立即向主管部門和登記機(jī)構(gòu)報告。
2006年,水利部《關(guān)于加強(qiáng)水庫安全管理工作的通知》(水建管[2006]131號)中要求切實落實水庫大壩注冊登記制度,全國所有的水庫要在2006年12月31日完成大壩注冊登記工作。
3.安全鑒定制度
2003年,水利部修訂并頒發(fā)了《水庫大壩安全鑒定辦法》(水建管[2003]271號),本辦法適用于壩高15m以上或庫容100萬m3以上水庫的大壩。壩高小于15m或庫容在10萬m3~100萬m3之間的小型水庫的大壩參照執(zhí)行。該辦法規(guī)定的主要內(nèi)容有:分級管理的原則,按照隸屬關(guān)系管理,并規(guī)定水利部大壩安全管理中心對全國的大壩安全鑒定工作進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo);定期安全鑒定制度,首次安全鑒定在竣工驗收后5年內(nèi)進(jìn)行,以后應(yīng)每隔6~10年進(jìn)行一次,或運行中遭遇特大洪水、強(qiáng)烈地震、工程發(fā)生重大事故或出現(xiàn)影響安全的異?，F(xiàn)象后,應(yīng)組織專門的安全鑒定;大壩安全狀況分為一類壩、二類壩、三類壩,并明確了分類標(biāo)準(zhǔn);規(guī)定了大壩安全鑒定程序為大壩安全評價、大壩安全鑒定技術(shù)審查和大壩安全鑒定意見審定三個基本程序,以及各環(huán)節(jié)的內(nèi)容、各實施單位的職責(zé),并對承擔(dān)安全評價工作的單位資質(zhì)做出了規(guī)定;對鑒定委員會的組成,工作內(nèi)容做出了規(guī)定。
2006年,水利部《關(guān)于加強(qiáng)水庫安全管理工作的通知》(水建管[2006]131號中要求,大中型水庫要在2007年6月30日前、小型水庫在2007年12月31日前完成首次安全鑒定。不具備安全鑒定條件的小型水庫,各省級水行政主管部門要督促有關(guān)水庫主管部門進(jìn)行基本的安全評估和大壩安全類別認(rèn)定。
4.降等報廢制度
2003年,水利部頒發(fā)《水庫降等與報廢管理辦法》(試行),適用總庫容10萬立方米以上庫容。明確降等和報廢的具體條件;降等報廢的申請和批準(zhǔn)程序以及善后的處理。
5.風(fēng)險管理制度
2006年1月,國務(wù)院發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》, 同年4月,水利部《關(guān)于加強(qiáng)水庫安全管理工作的通知》(水建管[2006]131號),就加強(qiáng)水庫安全管理工作提出了具體的要求:省級水行政主管部門要督促各水庫主管部門和管理單位,按照國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共安全事件總體應(yīng)急預(yù)案》要求,在水庫防汛搶險應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)上,制定水庫突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案(以下簡稱應(yīng)急預(yù)案)。水庫突發(fā)事件指因超標(biāo)準(zhǔn)洪水、工程隱患、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、潰壩、水質(zhì)污染、戰(zhàn)爭或恐怖襲擊等因素導(dǎo)致的水庫重大安全事件。應(yīng)急預(yù)案的主要內(nèi)容包括:突發(fā)事件分析、應(yīng)急組織體系、預(yù)案運行機(jī)制、應(yīng)急保障、宣傳、培訓(xùn)、演練(習(xí))等。之后,水利部又頒發(fā)了《水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則(試行)》(水建管[2007]164號)。
6、病險水庫除險加固措施
病險水庫除險加固主要是針對水工建筑物存在的安全隱患進(jìn)行加固處理,是水庫安全管理的工程措施,也是保障水庫安全運行的重要措施。截至2006年年底,我國已建成各類水庫8.7萬多座。由于絕大多數(shù)水庫修建于20世紀(jì)50至70年代,受當(dāng)時客觀條件限制,不少水庫設(shè)計和施工質(zhì)量'先天不足',現(xiàn)在工程設(shè)施老化失修嚴(yán)重,大量水庫存在安全隱患。據(jù)統(tǒng)計,目前全國有各類病險水庫約3.7萬多座。1998年以來,中央安排投資對全國2300多座病險水庫進(jìn)行了除險加固,一大批除險加固后的水庫不僅消除了自身安全隱患,而且提高了江河防洪與水資源調(diào)控能力,發(fā)揮了巨大的社會和經(jīng)濟(jì)效益。在中央農(nóng)村工作會議中明確要求要在3年內(nèi)完成全國大中型和重點小型病險水庫的除險加固任務(wù)。
二、存在的主要問題及探討意見
1、需抓緊修訂《水庫大壩安全管理條例》
《水庫大壩安全管理條例》是水庫管理的核心法規(guī)。但由于《條例》頒布于1991年,頒布時間較久,很多內(nèi)容已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、有關(guān)法律環(huán)境的要求和水庫管理實際情況的變化如:非水利行業(yè)投資的水庫安全管理職責(zé)的問題、庫區(qū)安全管理的問題、水庫建設(shè)程序問題等等,建議抓緊修訂并建議考慮和注意以下問題:
1)明確管理職責(zé)。進(jìn)一步明確非水利行業(yè)建設(shè)的水庫建設(shè)與管理的監(jiān)管職責(zé),加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)督管理。明確水庫建設(shè)必須實行綜合規(guī)劃統(tǒng)一制度和取水許可制度,必須符合有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
2)加強(qiáng)庫區(qū)管理。保護(hù)水庫業(yè)主合法權(quán)益,保護(hù)工程建筑物及設(shè)施設(shè)備,明確土地使用權(quán)限與確權(quán)劃界,明確水庫大壩及庫區(qū)范圍內(nèi)建設(shè)項目的審批權(quán)限,加強(qiáng)對水庫水質(zhì)安全、水土保持工作的管理。
3)加強(qiáng)制度建設(shè)。設(shè)立水庫運行年檢制度,設(shè)立風(fēng)險管理制度。
2、安全管理控制力度不強(qiáng),需建立安全管理年檢制度
水庫大壩是否能安全運行,涉及的因素有許多,如:不僅有水工建筑物及機(jī)電和金屬結(jié)構(gòu)設(shè)備有無隱患,能否具備正常使用功能的問題,還涉及運行管理制度是否建立,是否可以規(guī)范運行的問題。現(xiàn)行的注冊登記制度,其作用僅限于“身份證”,對于是否能安全運行控制力度不大。因此,建議對水庫安全管理實行年檢制度。將安全管理水平按照:有較完整的勘測、設(shè)計、施工、監(jiān)理、質(zhì)檢資料和運行監(jiān)測資料;已經(jīng)通過竣工驗收,并有安全鑒定報告;有健全的安全生產(chǎn)制度、職責(zé)明確的管理機(jī)構(gòu)和符合崗位要求的運行人員等條件、制定了可行的風(fēng)險管理預(yù)案等條件進(jìn)行確定分類,可分為四類如:a安全可靠,管理優(yōu)秀,并制定合理可行的風(fēng)險管理預(yù)案并具有示范作用的水庫;b管理較好,并風(fēng)險管理預(yù)案,能安全運行的水庫;c管理差,存在重要安全隱患,需限期整改的水庫;d存在嚴(yán)重安全隱患,必須停止運行,進(jìn)行加固或整改的水庫。還要對安全管理類別實行年度檢驗制度。 水行政主管部門對上報的年度檢驗材料,可采取適當(dāng)方式進(jìn)行現(xiàn)場檢驗或抽查。對已確定類別水庫進(jìn)行定級、晉級或降級。對a類要給與獎勵,a、b類水庫,批準(zhǔn)正常運行;c類,批準(zhǔn)限制運行;d類要停止運行。這樣,才會扎實的實行安全管理控制,達(dá)到安全管理的目的。
3、重視水工建筑物的除險加固,輕視安全管理設(shè)施的建立或完善;需建立健全安全管理措施。
由于絕大多數(shù)水庫修建于20世紀(jì)50至70年代,受當(dāng)時客觀條件限制,不少水庫設(shè)計和施工質(zhì)量'先天不足',尤其是沒有設(shè)置內(nèi)部觀則設(shè)施或者沒有規(guī)范設(shè)置內(nèi)部觀測設(shè)置。管理范圍的征地也會由于經(jīng)費的限制而沒有按標(biāo)準(zhǔn)征地。工程建成后,日常的內(nèi)部觀則資料是判斷工程是否存在隱患,能否正常運行的重要依據(jù),而管理用地又是涉及到能否正常管理問題。因此,建議在對除險加固水庫開展前期工作時,要注重這些問題。不能只是把設(shè)計重點放在治病上,還要注意建立健全安全管理措施。在硬件、軟件條件上,保證工程建成之后得以安全運行。
4、安全管理制度落實不力,需建立強(qiáng)制性安全管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)
《水法》、《防洪法》、《水庫大壩安全管理條例》等法律法規(guī)相繼頒布實施以來,我國水庫管理法規(guī)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)得以不斷建設(shè)與完善,已經(jīng)形成了較為系統(tǒng)的水庫管理法規(guī)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。但落實情況不容樂觀,如:上述文章中涉及的水利部要求時限完成的注冊登記問題、風(fēng)險管理預(yù)案問題,許多水庫都沒有完成或根本不知道還有這項工作,普遍存在重建輕管的現(xiàn)象。如果不能扭轉(zhuǎn)這一情況,使安全管理走向常規(guī),將直接影響到水利工程能否發(fā)揮正常效益,水利行業(yè)的生存問題。因此,建議要強(qiáng)制性落實安全管理制度,要健全安全管理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),尤其是設(shè)立強(qiáng)制性安全管理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
